Appunti e riflessioni sul P.R.G. di Palermo

di Flavio Casgnola - 29/6/2005

Parte prima
Ragioni e limiti del Piano Adottato
A distanza di quasi undici anni dalla data di consegna degli elaborati finali della variante generale ed a circa otto anni dalla sua adozione, ritengo opportuno esprimere alcune opinioni personali sul Piano regolatore generale della Citt di Palermo che, solo con la presa d'atto del Consiglio comunale del 21/01/04 sembra, finalmente giunto al porto dell'approvazione definitiva.
Come appare ovvio, data la complessit del tema, le considerazioni che seguono non hanno la pretesa di esaurire l'argomento attraverso una verifica sistematica sugli effetti derivati dalle scelte operate in sede di pianificazione degli interventi ma vuole essere, piuttosto, un piccolo contributo al dibattito, troppo spesso solo politico-ideologico e, raramente, tecnico-scientifico sulla questione.
Con tutto il rispetto per l'intero staff degli estensori del Piano e la profonda stima per il prof. Cervellati del quale nessuno mette in dubbio l'assoluta onest intellettuale, oltre ovviamente alle indiscusse capacit scientifiche e professionali, mia opinione che questo PRG di Palermo, sia nato male e stia morendo peggio.
Nato male in quanto, prigioniero di un sogno, delinea scenari affascinanti e fortemente suggestivi verso una citt da riscoprire e riconoscere attraverso la memoria del suo costruito. Delinea cio il percorso culturale attraverso il quale ritrovare i connotati stessi della propria specificit.
Operativamente, pur basandosi sulla zonizzazione tradizionale, si fonda sull'individuazione del cosiddetto netto storico, ovvero il costruito risultante da un rilievo aerofogrammetrico del 1939, oltre che sull'identificazione e la conservazione del cosiddetto verde storico.
Gli edifici storici vengono classificati come zone A e comprendono la citt ottocentesca, l'edilizia delle borgate e gli edifici monumentali sopravvissuti in brani del territorio agricolo. L'attribuzione di zona A (netto storico) viene limitata agli edifici (e/o alle aree di sedime di edifici non pi esistenti) con l'esclusione della rete viaria e degli spazi inedificati, dando luogo quindi a zone A discontinue.

Tutto ci produce di fatto un arresto dello sviluppo, inteso, almeno secondo le dinamiche fisiologiche tradizionali, per quanto distorte, della citt moderna e indirizza ogni processo di crescita verso il recupero e la riqualificazione dell'esistente.
Ecco quindi il sogno. La citt della memoria.
La citt un organismo vivente e come tale ha assoluta necessit, oltre che ovviamente di conservare la propria memoria storica, anche, e non come mera opzione marginale, di darsi una ragione di crescita e, vorrei dire, un rinnovato orgoglio che la indirizzi secondo dinamiche virtuose di sviluppo e progresso. Ha assoluta necessit di ritrovare fiducia nel proprio futuro.
In un sistema di economia di mercato, una certa cultura cosiddetta progressista, ritiene, ancora oggi, che sviluppo sia solo il susseguirsi di logiche e dinamiche tese a generare bisogni superflui, mentre il Progresso, che appartiene all'uomo come valore etico profondo, rappresenta la storica necessit di soddisfare l'esigenza di diffondere i beni necessari a tutta la collettivit.
Ritengo che un tale approccio culturale, ancorch superato nei fatti, produce come logica conseguenza, laddove informa scelte strategiche di crescita e di governo del territorio, pericolose distorsioni delle fisiologiche dinamiche economiche.
Sia ben chiaro che, nella fattispecie, non intendo dire che il P.R.G. di Palermo sia nato solo da questo approccio culturale, ovviamente la questione ben pi complessa e articolata, tuttavia appare con una certa evidenza, attraverso i vari aggiustamenti apportati all'impianto originario a seguito di modifiche e correzioni in sede di Decreti di approvazione, che l'abito pensato per la Citt appariva, sin da subito, piuttosto stretto.
Nemmeno credibile pensare che l'attacco all'integrit del piano risponda esclusivamente a logiche speculative dato che tali logiche spesso, se non sempre, si adattano alla oggettivit del contesto in cui operano.
Del resto, come argomentato dallo stesso Prof. Cervellati (Bologna: difesa di un progetto 1974 Archivio di studi urbani e regionali) Non poi azzardato continuare a sostenere l'ipotesi che alla riscoperta e al recupero filologico del centro storico abbiano contribuito le spinte della speculazione immobiliare. In un contesto che fa della citt il centro della speculazione, l'area storica ne risulta, quindi, vero e proprio baricentro.
Quindi, non si vede per quale motivo Palermo dovrebbe rappresentare l'eccezione alla regola, la speculazione in quanto tale pu trovare ampi spazi di manovra anche in ambiti di recupero e non necessariamente solo nel nuovo costruito e nella conseguente espansione urbana. Anzi, a ben guardare, il plusvalore determinato dalla rivalutazione della rendita fondiaria, in tale caso, certamente superiore a qualsiasi altro tipo di investimento immobiliare, non fosse altro che per il fatto che determina una rendita di posizione altrimenti inesistente.
Le ragioni pertanto del cosiddetto stravolgimento del Piano debbono ricercarsi altrove.
Esaltato dal sindaco Orlando come uno straordinario contributo alla salvaguardia dell'ambiente naturale e storico ed avversato dall'opposizione di centro-destra come uno strumento di non sviluppo della citt, il nuovo Piano Regolatore indicava come priorit assolute da un lato il recupero dell'immenso patrimonio immobiliare degradato e la valorizzazione delle risorse disponibili: la costa, il mare i beni storici, culturali e ambientali e, dall'altro, il mantenimento e la salvaguardia del verde agricolo e urbano con la nascita di nuovi parchi tra cui quello di Ciaculli, dell'Uscibene, il parco della villa dei Colli, del fiume Oreto e il parco centrale, nel cuore della citt.
La citt, suddivisa in 8 municipalit, coincidenti con le borgate storiche, dotate di servizi e all'incentivazione delle attivit produttive. Cinquecento ettari di superficie destinati a scuole, verde pubblico, impianti sportivi, attrezzature per il tempo libero e parcheggi, passando da 3,3 metri quadrati disponibili per abitante ai 14 mq. di superficie reali. Ed ancora nuove aree produttive, destinate ad ospitare industrie, imprese artigiane e commerciali, pari a circa 173 ettari che si aggiungono ai 300 esistenti. Viene privilegiato il mezzo pubblico (fatta eccezione per la linea metropolitana che si ritiene inadatta alla citt!?) a scapito di quello privato: previste 8 linee di tram, 6 percorsi di piste ciclabili, una serie di opere di grande viabilit che dovrebbe celermente collegare il porto e le aree industriali con l'autostrada per Messina e per Trapani. Si prevedono inoltre parcheggi per 35 mila nuovi posti.
Tutto sembra estremamente adeguato ai reali bisogni della Citt e, tuttavia, sin da subito, nasce l'esigenza di modificare non solo aspetti di dettaglio ma le stesse linee guida.
Il Piano adottato presenta il limite, insormontabile, sia di non calarsi nella effettiva realt economica della Citt e delle sue proprie dinamiche economiche di sviluppo, sia di non inventarne di altre e alternative. Non esistono adeguati mezzi di finanziamento pubblico e le suggestioni che presenta non sono in grado di attrarre significativi investimenti privati. Il regime dei suoli, inoltre, per alcuni aspetti, sembra quasi non tenere in conto alcuno la natura giuridica degli stessi: un parco urbano vero (nel senso di pubblico), ad esempio, non si comprende come possa prescindere dall'esproprio dell'area di sedime. Analogamente per quanto attiene il fabbisogno abitativo, valutata la cosiddetta domanda marginale, peraltro in vistoso difetto, ipotizza una disponibilit di alloggi, derivata, oltre che dal recupero, dall'immissione sul mercato del patrimonio immobiliare privato inutilizzato a tal fine; ritenendo, in sostanza, le abitazioni alla stregua di un cinema o di un teatro dove i posti, non appena si liberano, possono essere occupati da altri soggetti, dimenticando che il mercato edilizio anelastico ed infatti l'emigrazione, anche di intere famiglie, non comporta necessariamente che gli alloggi vuoti vengano immessi nel mercato, per la locazione e per la vendita.
Peraltro in tema di adeguato dimensionamento del fabbisogno di edilizia residenziale, il Piano sembra non partire da una corretta metodologia d'indagine e di valutazione che tenga in debita considerazione Legge, Giurisprudenza e, non ultimo, Buon senso.

Parte seconda
Le carenze del Piano in vigore
L'evoluzione demografica, sociale ed economica del nostro paese, ha inciso profondamente anche sulle strutture familiari: aumentato il numero delle famiglie, si ridotto il numero medio dei suoi componenti, si modificata la distribuzione fra le diverse tipologie familiari. In particolare, principalmente a causa dell'invecchiamento della popolazione, sono aumentate le famiglie di una sola persona.
Il Piano non differenzia le famiglie nucleari dalle famiglie anagrafiche, ovvero la famiglia in senso stretto come complesso di persone, costituito dai genitori e figli a carico dall' insieme di persone che coabitano all'interno di uno stesso appartamento.
Ovviamente non necessario essere legati da vincoli di parentela o essere coniugati, infatti in una famiglia anagrafica possono individuarsi anche pi nuclei familiari; pertanto, anche i figli maggiorenni, dovrebbero essere considerati nuclei familiari da computare nel fabbisogno abitativo, ne consegue che valutare il fabbisogno abitativo solamente in forza del trend demografico non solo non corretto ma alla fine pu addirittura risultare fuorviante, tale fabbisogno deve essere calcolato in forza del trend dei nuclei familiari, unico indicatore rilevante ai fini del calcolo del fabbisogno di edilizia residenziale.
Non ritengo opportuno dilungarmi oltre nell'esame sia delle metodologie, sia delle strategie d'intervento, messe in campo dal Piano, intendo solo cercare di dimostrare che sarebbe oltremodo superficiale e banale, ritenere che gli aggiustamenti, di cui detto, rispondano esclusivamente a logiche clientelari e speculative, nel senso deteriore del termine. Sar accaduto anche questo, forse, ma, di certo, pensare che tutto quanto prodotto dall'adozione in poi sia solo frutto del malaffare significa fare la politica dello struzzo senza cogliere l'occasione per affrontare il problema con la dovuta serenit intellettuale.
La domanda che forse ci dovremmo porre molto pi semplice ed al tempo stesso inquietante: oggi Palermo ha un piano regolatore in grado di rispondere ai bisogni veri della Citt?
La domanda ovviamente retorica dato che la risposta, a mio parere, dovrebbe essere di tipo interrogativo e provocatorio: Ma di quale piano stiamo parlando?
Mi si perdoni l'iperbole semplificativa che pu anche risultare eccessivamente critica ma, ritengo che dalla logica della imbalsamazione (Piano adottato) si passati a quella della disgregazione (Piano approvato); da un Piano di Citt-museo (ma solo d'arte antica e spesso pseudo o solo ricordata nella citazione) ad un Piano di Citt-ghetto che prospetta interventi episodici senza alcuna pulsione propositiva in termini di civitas.
Se il piano adottato rappresenta, tuttavia, con una certa coerenza, una determinata stagione culturale, si badi bene assolutamente reazionaria e conservatrice sul piano della ricaduta estetica, il piano approvato appare oltre che reazionario tout cour, di fatto poco e male utilizzabile, quantomeno negli aspetti regolatori dell'attivit edificatoria.
La nuova stagione politica che ha accompagnato la fase dell'approvazione, meglio avrebbe fatto a prendere atto che si trattava di un piano datato e pertanto come tale espressione di una cultura non condivisa; mancato, probabilmente, quello scatto d'orgoglio e di coraggio tale da promuovere un profondo e sereno dibattito culturale tale da diffondere un clima di rinnovata fiducia attorno alle tematiche tanto care della cultura liberale di sempre: la forza delle idee, l'innovazione, la libera impresa risorsa insostituibile per lo sviluppo. La scelta operata, ben pi modesta, stata invece quella di pensare, illudendosi, di poter emendare il Piano, col risultato di avere oggi a disposizione della Citt uno strumento senz'anima e tantomeno Padri ispiratori.
Oltre pertanto ai vari aggiustamenti operati, come detto, in sede d'iter d'approvazione, il Piano risulta emendato praticamente in tutte le direzioni attraverso strumenti di pianificazione speciali non aventi carattere generale quali: PRUSST, PIT, ecc.
Segnale evidente, anche questo, di una pianificazione generale quantomeno incompleta in termini di risposte agli effettivi bisogni della Citt.
Gi agli inizi del 2000 scoppia una polemica piuttosto aspra all'interno della stessa area culturale che aveva, sino a quel momento, ispirato il Piano:"Sono veramente sorpreso nell'apprendere la posizione del prof. Cervellati in merito al Piano regolatore di Palermo. Appena qualche mese addietro, nel novembre del '99 a Napoli, Cervellati, infatti, elogi apertamente l'operato della Giunta e i Prusst dicendo che Palermo era di gran lunga pi avanti di molte altre citt italiane. Non riesco, a spiegarmi da cosa derivi questa nuova posizione". L'Assessore all'Urbanistica dell'epoca, Emilio Arcuri, rispondeva cos alle critiche avanzate dal prof. Cervellati, "protagonista - sottolineava ancora Arcuri - del Piano a 2000 le cui linee generali sono state confermate anche nel Piano a 5000. Il percorso del Piano Regolatore sempre stato corretto, non c' alcuna intenzione di far rivivere le sciagurate previsione urbanistiche del Piano del '62. Non consento a nessuno di fare illazioni su questo argomento perch ci sono atti che testimoniano che l'Amministrazione Comunale non mai stata compiacente verso alcuna volont speculativa. Quanto ai Prusst sono stati molto criticati, ma nessuno spiega in concreto il perch e in che cosa sono in contrasto con il Piano Regolatore. Se qualcuno pensa di rendersi politicamente e professionalmente pi credibile attaccando la Giunta Comunale - concludeva Arcuri - ha sbagliato percorso e otterr sempre risposte ferme e precise". (3 marzo 2000 - comunicato stampa Comune di Palermo)
Seguiranno polemiche ancora pi aspre e vari proclami pro e contro il Piano, senza tuttavia entrare mai nel merito di fondo ovvero: Quale idea di Citt e con quali strumenti
A fronte di uno dei problemi insoluti di Palermo (e di impossibile risoluzione senza il ricorso a massicce demolizioni), ovvero la carenza di aree per attrezzature e servizi (che deriva dal prg del '62 e dal tardivo adeguamento agli standard urbanistici che hanno di fatto prodotto il distorto e incontrollato processo di crescita della citt attuale), l'attuale piano, sembra quasi che voglia, cinicamente, perpetuare lo status quo e, proclamando suggestive intenzioni, rimanda a scenari utopistici che, nei fatti, hanno determinano (come visto) reazioni, oltre che scomposte, opposte allo spirito stesso che lo ha informato inizialmente.
Non era difficile prevedere, ad esempio, che, forzare la mano, in difetto, sulla stima del fabbisogno abitativo, avrebbe portato nelle fasi di approvazione alla ricerca di correttivi spesso peggiori del male stesso. Vedasi declassamenti di ampie porzioni di intere zone omogenee che, senza peraltro raggiungere lo scopo (reperire effettive nuove aree di espansione), aggravano le storiche carenze in termini di servizi.
Meriterebbe un maggiore approfondimento anche un aspetto, solo apparentemente marginale, che produce nei fatti una ulteriore grave carenza del Piano e mi riferisco alla scarsa trasparenza, consequenziale alla poco agevole leggibilit dello stesso, sia in senso generale sia in particolare relativamente alla forma lessicale utilizzata nelle norme tecniche d'attuazione.
Una delle cause certamente da ricondursi alla incredibile e, a dir poco, eccezionale discontinuit e lentezza di tutta la procedura, in senso lato, dall'adozione all'approvazione.
Si riporta integralmente quanto l'assessorato Territorio e ambiente della Regione Siciliana, in sede di primo decreto di approvazione (13/03/02) ha ritenuto di dover premettere in forma di considerazioni: La variante generale del P.R.G. oggetto di esame, adottata gi nel 1997 frutto di studio in parte datato anche a causa di una disciplina urbanistica quale si configurata con le leggi regionali succedutesi a volte con disordine e disomogeneit.
L'Amministrazione Regionale, non pu allo stato degli atti, non tenere conto di tali circostanze anche al fine di tutelare la citt da possibili manomissioni derivanti dall'applicazione di uno strumento urbanistico generale obsoleto, quale quello vigente, approvato nel 1962. Appare peraltro doveroso evidenziare all'Amministrazione Comunale l'opportunit di procedere rapidamente all'aggiornamento dei propri atti di pianificazione anche in considerazione di norme sopravvenute (Sportello unico, P.R.U.S.S.T., Accordi di programma, Patti territoriali, ecc.) che non presidiato da uno strumento urbanistico attualizzato, possono far correre il rischio di un irreversibile processo di ulteriore disordine urbanistico, che caratterizza spesso la realt delle grandi aree metropolitane.
Le finalit della Variante Generale sono condivisibili nella misura in cui tendono a perseguire due obiettivi fondamentali della pianificazione urbanistica: la riqualificazione ambientale ed il recupero e riconversione del patrimonio edilizio esistente.
La filosofia del Piano si basa sul concetto di recupero, largamente condivisibile, che per richiede metodi e tecniche che la disciplina urbanistica ha da tempo accreditato negli strumenti urbanistici italiani ed europei che devono contenere:
1) l'individuazione di zone di recupero;
2) il dimensionamento del recupero in termini di fabbisogno residenziali (pubblici e privati) e in termini di attrezzature e servizi a precisa destinazione urbanistica e d'uso all'interno del patrimonio urbanistico esistente;
3) la perimetrazione delle aree sottoposte al recupero che possono investire le Z.T.O. "A" e "B";
4) l'edilizia residenziale pubblica da allocare negli edifici esistenti da recuperare a questo scopo;
5) le aree libere in zona "A" e "B" da destinare a spazi pubblici.
Indicazioni tutte che devono tramutarsi in previsioni e prescrizioni urbanistiche di Piano.
Si aggiunga che, come noto, a seguito di parere del CRU, la stessa Regione Siciliana (29/07/02) emette un secondo decreto che rettifica il precedente e, allo scopo di restituire ordine e comprensibilit allo strumento urbanistico, ritenendo di dover mettere la parola fine a tutta l'intera vicenda dell'iter approvativo, senza ulteriori palleggiamenti, introduce la procedura della presa d'atto definitiva da parte del Consiglio Comunale.
A seguito, quindi, della cosiddetta presa d'atto (21/01/04 ) del Consiglio comunale (procedura del tutto atipica e dai contenuti giuridici inconsistenti), viene redatta e pubblicata una versione delle N.T.A. (attualmente disponibile sul sito ufficiale del comune) che, a distanza di oltre un anno, ( storia dei nostri giorni) si rivela talmente difforme dal testo del decreto, tanto da indurre il comune stesso (Settore Urbanistica) ad emanare una Circolare esplicativa e disposizioni nel merito con la quale se ne rettifica e corregge il contenuto in molte parti.
Ritengo superfluo aggiungere qualsiasi commento.

Parte terza
Conclusioni
In conclusione ritengo che Palermo, pur attraversando, come la maggior parte delle aree urbane italiane, una evidente, progressiva e rapida stagione di transazione da una fase di crescita ad una di equilibrio, a differenza di altre realt del nostro Paese, che hanno beneficiato di una pianificazione, pi ordinata, tempestiva ed agganciata allo sviluppo delle proprie potenzialit economiche, non abbia del tutto esaurito le risorse in termini di crescita ordinata e sostenibile e, qualora si ritenga il contrario, necessita comunque di una forte ristrutturazione urbana che abbia per oggetto la disordinata crescita del passato.
Questa transazione, egualmente evidente in ambito economico, demografico, urbanistico, ha acquisito, com' noto, dimensioni e significati cos strutturali da essere spesso indicata come uno dei connotati salienti dell'era post-industriale.
Tuttavia a fronte di ci si ritiene veramente che Palermo possa svolgere un ruolo significativo nel panorama sia interno sia internazionale senza un'adeguata pianificazione del proprio territorio?
La ricerca degli elementi costitutivi primari intorno ai quali costruire, proporre e verificare una possibile filosofia a cui ispirare la redazione di una variante alle vigenti previsioni urbanistiche, non pu eludere, credo, il confronto con i caratteri strutturali salienti dello scenario settoriale nazionale e internazionale.
Da questo confronto potranno, infatti, scaturire ipotesi per la messa a punto di una strategia d'intervento che, verificandosi e specificandosi, in riferimento alle particolarit della situazione locale, consentano di pervenire alla definizione di uno strumento di pianificazione capace di incidere sulla situazione locale ma anche, nel contempo, di costituire, come spesso avvenuto per interventi pianificatori pilota o comunque innovativi, occasione di proposta e sperimentazione di politiche e strumenti di governo urbano capaci di interpretare e dare risposte adeguate ed innovative alla domanda.
La definizione di uno strumento pianificatorio, quale che sia il contesto specifico di riferimento, presuppone, infatti, una presa di posizione nei confronti delle tendenze e delle politiche in atto, nello stesso settore, in altri ambiti urbani, se non altro per definire coscientemente, se del caso, la propria quota di straordinariet rispetto ad una situazione generale ordinaria, o, al contrario, per ricondurre all'interno di processi ordinari, e di un ordinario assetto istituzionale, interventi troppo spesso proposti o propagandati come straordinari
Oggi ogni tipo di pianificazione deve potersi confrontare con le varie forme di progetto integrato e non tutti i Piani risultano compatibili a progetti parziali.
I Piani tradizionali o i Piani conservativi e finanche le cosidette nuove forme del piano non sembrano poter dialogare con facilit con progetti complessi e, men che meno, interagire con essi.
Il luogo dell'architettura, ed il ruolo etico-estetico, che questa deve svolgere, sempre all'interno dell'ambito urbanistico e, forse, non un caso che il sistema Italia, e Palermo in particolare, sembra non riuscire a reggere il confronto con altre realt europee, quasi che la peculiarit del nostro Paese, massimo concentrato di ricchezza in termini di patrimonio ambientale e monumentale del pianeta, sia essa stessa, in quanto tale, anzich fonte di crescita e sviluppo e ispiratrice di idee innovative, causa della arretratezza culturale che vede con sospetto ogni forma di sperimentazione in ambito di paesaggio urbano. La sostenibilit non pu essere relegata a mera valutazione di opportunit in termini di semplice integrazione con l'esistente ma deve diventare moderno e dinamico strumento operativo e metodologico del disegno della Citt del futuro, pena questo futuro, in termini estetici, non vederlo mai.
Flavio Casgnola
E-mail: [email protected]
www.flaviocasgnolaarchitetto.edilsitus.com

(Flavio Casgnola - 29/6/2005)

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